达州市通川区人民政府行政复议决定书
通区府复决字〔2022〕27号
申请人：裴*
被申请人：达州市通川区交通运输局，住达州市通川区凤北街道张家坝安置小区10号楼。
法定代表人：周其奎，局长。
申请人裴*对被申请人于2022年7月21日作出的川达通综执罚〔2022〕1112号《行政处罚决定书》（以下简称1112号《行政处罚决定书》）不服，以邮寄方式向本机关申请行政复议，本机关于2022年7月29日收到该申请并依法予以受理。由于案情复杂，经批准，本机关决定延期30日作出行政复议决定，现已审理终结。
申请人请求：依法确认被申请人对申请人作出的责令停止违法行为、处罚款10000元的行政处罚的行政行为违法并予以撤销。
申请人称：一、被申请人作出的上述行政处罚决定缺乏事实根据，证据不足。
1.被申请人作出的〕1112号《行政处罚决定书》决定对申请人给予责令停止违法行为、处罚款10000元的行政处罚所依据的事实是“申请人驾驶川S******小型客车未经许可，从事出租汽车客运”。其事实依据的核心是申请人驾驶川S******小型客车实施了线下揽客的行为。首先需要确认的是，申请人所驾驶的川S******号车系网络预约出租汽车，不是巡游出租汽车，不需要取得巡游出租汽车客运经营的行政许可。2016年7月27日交通运输部、工业和信息化部、公安部、商务部、工商总局、质检总局、国家网信办令《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（2016第60号）第二条规定“从事网络预约出租汽车（以下简称网约车）经营服务，应当遵守本办法。本办法所称网的车经营服务，是指以互联网技术为依托构建服务平台，整合供需信息，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动”。从该条文的规定可以看出，出租汽车经营活动分为巡游出租汽车经营和非巡游的网络预约出租汽车经营活动。该《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》还对网约车平台公司、网约车车辆和驾驶员、网约车经营行为、法律责任等进行了明确规定。
2.根据2011年12月26日（历经2016年8月26日、2021年8月11日两次修订）交通运输部颁布的《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》第三条规定：“国家对从事出租汽车客运服务的驾驶员实行从业资格制度。出租汽车驾驶员从业资格包括巡游出租汽车驾驶员从业资格和网络预约出租汽车驾驶员从业资格等”。从该条文的规定也可以看出，交通运输部按照出租汽车经营活动的分类，对驾驶员也进行了分类的管理。该《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》还对考试、注册、从业资格证件管理、法律责任等进行了明确规定。
3.作为申请人所驾驶的川S******号网约车的平台公司，四川出门科技有限公司已于2017年2月15日依法设立，于2019年1月31日取得达州市公路运输管理处核发的《中华人民共和国网络预约出租汽车经营许可证》。作为经营主体的达州达运网约车服务有限公司于2019年6月4日取得营业执照，载明的经营范围为：网络预约出租汽车客运经营……。公司每一台网络预约出租汽车均办理了《中华人民共和国网络预约出租汽车运输证》《中华人民共和国机动车行驶证》；每一名网络预约出租汽车驾驶员均办理了网络预约出租汽车驾驶员从业资格证。自此，无论作为经营主体的达州达运网约车服务有限公司，还是作为车辆的驾驶员均依法取得了相关地方性法规（即《四川省道路运输条例》）和前述部门规章所要求的经营、驾驶资质。在公司及其驾驶员已经取得网络预约出租汽车资质证件，具有合法上路运营权利的情况下，被申请人仍然以“申请人驾驶川S******小型客车未经许可，从事出租汽车客运”作出责令停止违法行为、处罚款10000元的行政处罚的行政行为，明显属于行政处罚缺乏事实依据、证据不足。
二、被申请人对中请人作出的上述行政处罚决定缺乏法律（法规、规章）依据。
1.被申请人作出上述行政处罚决定的法规依据是四川省人大常委会通过的地方性法规《四川省道路运输条例》第六十四条，即“违反本条例规定，未经许可从事公共汽车客运或者出租汽车客运的，由县级以上道路运输管理机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处一万元以上二万元以下罚款；情节严重的，并处二万元以上三万元以下罚款”。从以上法规的条文规定看，其给予行政处罚赖以存在的前提和核心是“未经许可”。即没有取得相应的资质或行政许可，不具备上路行驶运营的资格才应当予以行政处罚，但申请人并不属于这一行为。首先，申请人所驾驶的车辆系网络预约出租汽车，已经取得了相应的资质和行政许可，不需要取得巡游出租汽车经营许可，这是两种不同类型的出租汽车经营模式。其次，申请人从事网络预约出租汽车驾驶，只需要取得（1）平台的《营业执照》《中华人民共和国网络预约出租汽车经营许可证》，（2）公司的《营业执照》，（3）车辆的《中华人民共和国网络预约出租汽车运输证》，（4）车辆的《中华人民共和国机动车行驶证》，（5）驾驶员的《网络预约出租汽车驾驶员从业资格证》。再次，申请人公司的车辆和驾驶员均按照国家相关规定取得了合法资质，属于六证齐全，且平台公司合法、车辆资质合法、驾驶员从业资格合法。在此情况下，被申请人仍然按照《四川省道路运输条例》第六十四条之规定，对申请人作出责令停止违法行为、处罚款10000元的行政处罚的行政行为，属于行政处罚明显缺乏法律（法规、规章）依据。
2.从上述七部门联合发布的规章、交通部规章可以看出，网络预约出租汽车只要依法取得了相应的资质证件和行政许可，即可上路行驶、营运，明显不属于被申请人依照《四川省道路运输条例》第六十四条作出行政处罚的范畴。
3.《四川省道路运输条例》第五十八条规定：“违反本条例规定，《中华人民共和国道路运输条例》及其他有关法律、行政法规已有处罚规定的，从其规定”。针对网络预约出租汽车驾驶员违反规定巡游揽客行为，在交通运输部颁布的《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》中第四十条已有处罚规定的情况下，被申请人仍然适用《四川省道路运输条例》第六十四条作出行政处罚，明显属于适用法律（法规、规章）依据错误且缺乏适当性。
三、于法、于情、于理，被申请人对申请人作出上述行政处罚将严重影响申请人所在公司的经营及申请人个人的日常生活。
1.《中华人民共和国行政处罚法》第五条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。从本案事实看，即使申请人作为网络预约出租汽车驾驶员存在个别线下揽客的情况，但确实是在现有城区出租汽车运力不足，乘客具有出行需求，申请人也为了方便市民出行的情况下发生的，社会危害的性质、程度明显很低，可以不给予行政处罚。
2.《中华人民共和国行政处罚法》第六条规定；“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人、或者其他组织自觉守法”。如果被申请人认为申请人在网络预约出租汽车经营活动中存在其他违规行为，应本着以教育为主、处罚为辅的原则，按照《四川省道路运输条例》第五十八条和交通运输部《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》中第四十条的规定从轻予以处罚方具有适当性。
3.我们国家自2020年1月武汉发生疫情以来，虽然国家采取强有力的措施控制住了疫情的蔓延和大面积暴发。但因疫情时不时点状多发的原因，给网络预约出租汽车经营活动带来了巨大的冲击，企业举步维艰、驾驶员勤劳工作也只能勉强维持企业生存和驾驶员家庭的日常较低生活水平。国家也一直制定和落实相关措施，确保生产生活的“六稳、六保”。被申请人作出的行政处罚决定，将会严重影响到我们所在企业的生存、发展和驾驶员及其家庭成员的日常生活。尤其面对高达10000元的罚款，申请人实在难以承受。
基于以上行政复议的事实及理由，恳请达州市通川区人民政府本着以事实为依据、以法律为准绳和客观、公正的原则，查清本案事实准确采信证据、正确适用法律（法规、规章），依法支持申请人的复议请求。
被申请人答复称：申请人裴*对我单位于2022年7月21日作出的责令停止违法行为、罚款壹万元的1112号《行政处罚决定书》不服，以其取得了网络预约出租汽车证、不是未经许可从事出租汽车客运等理由申请行政复议。对此，我单位认为作出的1112号《行政处罚决定书》认定事实清楚、适用依据准确，申请人的复议理由不成立。
一、本案事实清楚、证据确凿。
经调查查明：2022年5月15日，申请人驾驶川S******小汽车，在丽江明珠处搭乘乘客李*等，口头商定将乘客送至中心广场、现金支付车费6元........；同时查明，申请人驾驶的川S******汽车运输证显示，该车登记在达州达运网约车服务有限公司名下，该车取得网络预约出租汽车证；申请人取得了驾驶证、网络预约出租汽车驾驶员从业资格证，申请人未取得巡游出租汽车经营许可。对前述事实，申请人予以认可。
对前述事实有《询问笔录》二份、7分53秒视频资料、《网络预约出租汽车运输证》《网络预约出租汽车驾驶员证》《机动车行驶证》（复印件）等证据予以证明。
二、我单位具有行政执法、处罚权。
（一）《四川省道路运输条例》第二条第二款规定：“本条所称道路运输经营包括道路旅客运输经营（以下简称客运）和道路货物运输经营（以下简称货运）。客运包括班车客运、包车客运、公共汽车客运、出租汽车客运”，第六条规定：“县级以上地方人民政府交通运输行政主管部门主管本行政区域内的道路运输管理工作；县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作”。
（二）《中共达州市委办公室达州市人民政府办公室印发<关于深化市场监管等领域综合行政执法改革的实施方案>的通知》（达市委办〔2019〕113号）及《中共达州市委编制委员会关于市交通运输局综合行政执法改革有关事项的批复》（达市编委发﹝2020﹞68号）均明确：按照属地管理原则，市辖区交通运输领域的执法职责分别由通川区、达川区承担，市级主要负责监督指导和组织协调。通川区、达川区整合辖区内公路路政、道路运政、水路运政、航道行政、港口行政、地方海事行政、工程质量监督管理等执法职责。
根据前述法规、文件等规定，我单位对出租汽车客运具有行政执法、处罚权。
三、申请人的行为，系未取得巡游出租汽车经营许可，擅自从事巡游出租汽车经营活动的违法行为。
（一）巡游出租汽车经营服务
交通运输部《巡游出租汽车经营服务管理规定》第五十二条第（一）项规定：“巡游出租汽车经营服务，是指可在道路上巡游揽客、站点候客，喷涂、安装出租汽车标识，以七座及以下乘用车和驾驶劳务为乘客提供出行服务，并按照乘客意愿行驶，根据行驶里程和时间计费的经营活动”。
同时巡游出租汽车可开展电召服务，依据为《巡游出租汽车经营服务管理规定》第三十九条“各地应当根据实际情况发展巡游出租汽车电召服务，采取多种方式建设巡游出租汽车电召服务平台，推广人工电话召车、手机软件召车等巡游出租汽车电召服务，建立完善电召服务管理制度。巡游出租汽车经营者应当根据实际情况建设或者接入巡游出租汽车电召服务平台，提供巡游出租汽车电召服务”、第五十二条第（四）项“巡游出租汽车电召服务，是指根据乘客通过电信、互联网等方式提出的服务需求，按照约定时间和地点提供巡游出租汽车运营服务”。
（二）网络预约出租汽车经营服务
交通运输部《巡游出租汽车经营服务管理规定》第五十二条第（三）项规定：“网络预约出租汽车经营服务，是指以互联网技术为依托构建服务平台，整合供需信息，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动”。
（三）根据前述要求，巡游出租汽车驾驶员可以驾驶巡游出租汽车在道路上巡游揽客、站点候客，也可以通过电召提供服务。
但网络预约出租汽车驾驶员只能通过互联网服务平台，为乘客提供服务。而不能采用道路上巡游揽客、站点候客等巡游出租汽车经营服务方式。
本案中，申请人驾驶川S******汽车，未经互联网服务平台派单，而擅自在道路上通过巡游方式揽客，且与乘客议定了乘车费用、目的地、付款时间等内容，故申请人的行为系未取得巡游出租汽车经营许可，擅自从事巡游出租汽车经营活动的违法行为。
四、我单位对申请人的行政处罚适用依据充分、准确。
（一）2016年，国务院办公厅颁发《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（国办发〔2016〕58号），提出出租汽车包括巡游、网络预约方式；统筹发展巡游出租汽车和网络预约出租汽车后，交通运输部修改原《出租汽车经营服务管理规定》为《巡游出租汽车经营服务管理规定》，将传统出租汽车命名为巡游出租汽车；交通运输部联合工信部、公安部等七部委制订了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》。
根据《巡游出租汽车经营服务管理规定》《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的规定，无论是从事巡游出租汽车经营服务、还是网络预约出租汽车经营服务，车辆均需要取得巡游（或网络预约）出租汽车经营许可和巡游（或网络预约）出租汽车道路运输证，驾驶员需要取得巡游或者网络预约出租汽车驾驶员从业资格证。未取得巡游（或网络预约）出租汽车的经营许可及证书，而从事巡游（或网络预约）出租汽车经营服务的，应当受到行政处罚。
（二）《四川道路运输条例》修订于2014年，修订时尚无网络预约出租汽车。但自国务院办公厅颁发《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（国办发〔2016〕58号），提出出租汽车包括巡游、网络预约方式，《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》《巡游出租汽车经营服务管理规定》的修订、实施后，《四川道路运输条例》中对出租汽车的管理规定，也相应适应于巡游出租汽车、网络预约出租汽车的管理，所以《四川道路运输条例》第八条规定，对出租汽车经营服务而言，应当按照其经营服务方式分别取得巡游出租汽车、网络预约出租汽车经营许可及道路运输证，否则应当按照《四川道路运输条例》第六十四条规定处罚。
（三）就本案而言，虽然申请人的车辆取得了网络预约出租汽车道路运输证、申请人取得了网络预约出租汽车从业资格证，可以合法从事网络预约出租汽车经营服务，但因其车辆、人员无巡游出租汽车道路运输证、从业资格证，故其不能从事巡游出租汽车经营服务。所以，申请人在本案中从事巡游出租汽车经营服务的行为违法。
《四川道路运输条例》及《巡游出租汽车经营服务管理规定》对申请人违法从事巡游出租汽车经营服务行为，均规定了处罚罚则。但《巡游出租汽车经营服务管理规定》第五十条规定“地方性法规、政府规章对巡游出租汽车经营违法行为需要承担的法律责任与本规定有不同规定的，从其规定。”，故我单位依据《四川道路运输条例》对行政相对人做出责令停止违法行为、罚款壹万元的《行政处罚决定书》，依据充分、准确。
五、我单位严格按照《中华人民共和国行政处罚法》等法律法规规定的程序进行处罚，处罚程序合法
我单位严格按照《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序进行受理立案，调查取证，依法向当事人告知拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并听取了当事人的陈述、申辩意见，依法向当事人作出行政处罚决定并对上述事项依法进行了相应的送达。
经审理查明：2022年5月15日10时许，申请人驾驶川S******小型汽车行驶至在丽江明珠小区附近，将路边招手示意乘车的乘客李*揽至车上，商议将乘客送至中心广场，到达目的地后，以现金方式收取车费六元。
2022年5月15日，乘客李*向“12345”政务服务热线投诉申请人驾驶网约车线下揽客。被申请人收到“12345”政务服务热线电话交办单后随即展开调查。经询问投诉人（乘客），被申请人认为申请人涉嫌未经许可从事出租汽车客运，于2022年5月30日进行立案登记。2022年6月1日，被申请人对申请人进行询问并制作询问笔录。2022年7月8日，被申请人对申请人作出并送达《违法行为通知书》，告知申请人拟对其作出行政处罚决定的事实、理由和依据，以及申辩、陈述的权利。2022年7月12日，申请人向被申请人提交《对达州市通川区交通运输局<违法行为通知书>的陈述申辩意见》。2022年7月20日，被申请人对申请人未经许可从事出租汽车客运一案进行集体讨论。2022年7月21日，被申请人作出了1112号《行政处罚决定书》并邮寄向申请人送达。
另查明，川S******小型轿车所有人为达州达运网约车服务有限公司，车辆使用性质为预约出租客运；该车取得网络预约出租汽车运输证，经营范围为网络预约出租汽车客运；申请人取得了机动车驾驶证、网络预约出租汽车驾驶员从业资格证。
上述事实有下列证据证明：1.行政处罚决定书（川达通综执罚〔2022〕1112号）；2.达州市“12345”政务服务热线电话交办单；3.立案登记表；4.对申请人的询问笔录；5.对投诉人（乘车人）的询问笔录；6.申请人网络预约出租汽车驾驶员从业资格证；7.川S******小型轿车网络预约汽车运输证、机动车行驶证；8.申请人机动车驾驶证；9.案件处理意见书；10.违法行为通知书；11.陈述申辩书；12.重大案件集体讨论记录；13.送达回证；14.行政复议申请书；15.申请人身份证复印件；16.投诉人拍摄的视听资料。
本机关认为：一、关于被申请人具有作出1112号《行政处罚决定书》的法定职权。《中华人民共和国道路运输条例》第七条第二款规定：“县级以上地方人民政府交通运输主管部门负责本行政区域的道路运输管理工作”。被申请人作为县级以上地方人民政府交通运输主管部门，负有对本行政区域内道路运输进行监督管理的法定职责，具有作出案涉行政处罚决定的主体资格。
二、被申请人作出1112号《行政处罚决定书》事实认定清楚，证据确实充分。根据申请人与投诉人的询问笔录、投诉人拍摄的乘车视频等证据，可以证实申请人当天通过线下巡游的方式揽客，并以现金方式收取乘客车费的事实。该事实申请人已认可，本机关不再赘述。
三、被申请人作出1112号《行政处罚决定书》适用法律错误。首先，根据《四川省道路运输条例》第六十四条“违反本条例规定，未经许可从事公共汽车客运或者出租汽车客运的，由县级以上道路运输管理机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处以一万元以上二万元以下的罚款；情节严重的，并处以二万元以上三万元以下的罚款”的规定，被申请人认定申请人线下揽客的行为属于“未经许可从事出租汽车客运”，但根据查明的事实，申请人驾驶的车辆具有网络预约出租汽车运输证，申请人具有网络预约出租汽车从业资格证，因此，申请人具有从事出租汽车客运的许可。被申请人依据《四川省道路运输条例》第六十四条对申请人作出处罚，属于适用法律错误；其次，根据上述法条，被申请人作出的1112号《行政处罚决定书》给予申请人“责令停止违法行为、处罚款壹万元”的处罚而未没收违法所得，亦属于适用法律错误。
三、被申请人作出1112号《行政处罚决定书》程序违法。根据被申请人提供的立案登记表，在该文书中，案件基本情况里表述“经过对投诉人和达运公司川S******驾驶员调查询问，制作询问笔录2份”，被申请人于2022年6月1日对申请人（达运公司川S******驾驶员）进行询问，立案登记的时间却为2022年5月30日。上述情况属于程序倒置，构成程序违法。同时，需要指出的是，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十五条第一款“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”的规定，本案中，申请人在收到《违法行为通知书》后，在规定时限内提交了《陈述申辩书》，被申请人应当对其提出的事实、理由和证据予以复核，但未履行该法律程序，构成程序违法。
综上，被申请人作出的1112号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确实充分，但适用法律错误且程序违法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第2目、第3目及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条的规定，本机关决定如下：
一、撤销被申请人于2022年7月21日作出的川达通综执罚〔2022〕1112号《行政处罚决定书》；
二、责令被申请人在法定期限内重新作出具体行政行为。
本《行政复议决定书》一经送达，即发生法律效力。
若对本决定不服，可以自收到本决定之日起15日内，依法向万源市人民法院提起行政诉讼。
达州市通川区人民政府
2022年10月26日
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